---

1. siječanj 2003.

Sudstvo - organizacija, učinkovitost i mogući putovi održive reforme - Ususret izborima

Danijel Stanković

Bližimo se početku nove 2003. godine koja bi, u skladu s ustavnim odredbama o trajanju jednog saziva Hrvatskog sabora, trebala biti na koncu okrunjena parlamentarnim izborima. To znači da nas uskoro očekuju nasmiješena lica nositelja izbornih lista što vrebaju iza svakog ugla s tipičnim pokličima što pozivaju na promjene. Stranke na vlasti veličat će svoja postignuća, a oporba isticati neuspjehe Vlade i neispunjena obećanja. Među glavnim točkama političkih programa, barem što se tiče unutrašnje politike, zasigurno će se naći problem nezaposlenosti, povećanja gospodarskog rasta, učinkovitosti uprave, a gotovo je neizostavan problem uspostavljanja pravne države koju svi bez ostatka na pomalo patetičan način zazivaju: "Znate, pravna država, to je nešto divno!" No, za sve poteškoće u sudstvu i, općenito, pravosuđu (sporost, nagomilani predmeti, korupcija i sl.) krivi su isključivo kadrovi pravosudnih organa. Tako barem naši političari tvrde. Pri tom se malobrojni pitaju u kakvim uvjetima rade ti ljudi i kakvim su sve pritiscima sa strane izloženi, mnogo puta od tih istih političara. Oni, pretendirajući na mjesta u zakonodavnoj, a posredstvom toga i u izvršnoj vlasti, zaboravljaju kako je upravo sudbena vlast ona s kojom će slijedeće četiri godine morati surađivati jer bez suradnje svih ne vidim kako ćemo dostići ciljeve kojima svi težimo.

ORGANIZACIJA SUDSTVA U RH

Organigram sa web-stranice Vrhovnog suda RH

U Republici Hrvatskoj sudbenu vlast obavljaju općinski sudovi kao prvostupanjski sudovi u predmetima kaznenopravne i građanskopravne naravi te županijski sudovi koji su kontrolne instance za odluke općinskih sudova, a isto tako i sudovi prvog stupnja u određenim, važnijim kaznenim predmetima. Trgovački sudovi su specijalizirani sudovi za trgovačke predmete, a nad njima kao žalbena instanca djeluje Visoki trgovački sud Republike Hrvatske. Prekršajni sudovi su također specijalizirani sudovi, i to za lakša kažnjiva djela - prekršaje, a instancijsku kontrolu nad njima obavlja Visoki prekršajni sud Republike Hrvatske. Upravni sud Republike Hrvatske je također poseban sud koji je ustanovljen radi ostvarivanja ustavnog jamstva sudske kontrole nad pojedinačnim aktima upravnih tijela u posebnom tzv. upravnom sporu. Nad ovom hijerarhijom sudova stoji Vrhovni sud Republike Hrvatske kao najviša instanca. Njegova je Ustavom utvrđena dužnost osiguravanje jedinstvene primjene zakona i ravnopravnosti građana.

Što se tiče mjesne nadležnosti, općinski i prekršajni sudovi se osnivaju za područje jedne ili više općina, jednog ili više gradova ili dijela gradskog područja iste županije. Županijski i trgovački sudovi, s druge strane, osnivaju se za područje jedne županije, no potonji mogu biti ustanovljeni i za područje više županija. Najviše instance: Visoki trgovački sud, Visoki prekršajni sud, Upravni sud RH i Vrhovni sud RH pokrivaju cijelo područje Republike Hrvatske. Prema zakonu je određeno 114 općinskih, 114 prekršajnih, 13 trgovačkih sudova i 21 županijski sud te 1 Visoki trgovački sud, 1 Visoki prekršajni sud, 1 Upravni sud RH i 1 Vrhovni sud RH. Od tako utvrđenog broja sudova 11. rujna 2002. godine djelovala su 104 općinska i 110 prekršajnih sudova, 20 županijskih (1 u osnivanju) te 11 trgovačkih sudova (u tijeku je osnivanje Trgovačkog suda u Sisku). To zajedno daje brojku od 249 različitih sudova u Hrvatskoj. U isto je vrijeme u sudstvu radilo ukupno 7,480 ljudi. Od toga je bilo 1,756 sudaca (1,084 žene ili 62% ukupnog broja sudaca u Hrvatskoj), 292 sudska savjetnika i stručna suradnika, 218 sudskih vježbenika te 5,214 sudskih službenika i namještenika. Ako sad broj sudaca podijelimo s brojem stanovnika (na zadnjem popisu 2001. godine u Hrvatskoj je bilo 4,437,460 stanovnika) i to pomnožili sa 100,000 dobit ćemo brojku od oko 40 (39,57) sudaca na 100,000 stanovnika što je dosta velik broj. Ako stavimo pak u odnos broj sudaca i ukupni broj sudova u Hrvatskoj, dobili bismo u prosjeku 7 sudaca na jedan sud. Sad je, dakle, situacija s brojkama drukčija. Međutim, odatle ne bismo trebali prerano izvoditi bilo kakve zaključke o učinkovitosti naših sudaca. Naime, makar i slični pokazatelji u inozemstvu pokazivali manji prosječan broj sudaca, svakako moramo voditi računa o specifičnoj situaciji kod nas, a osobito o opterećenju sudstva predmetima koje treba procesuirati. Na nedavnim desetim, jubilarnim Arbitražnim danima, koji su se održavali 5. i 6. prosinca u Hrvatskoj gospodarskoj komori, predsjednik Vrhovnog suda RH Ivica Crnić govorio je o nekih 2,6 milijuna predmeta godišnje pred hrvatskim sudovima, od kojih suci uspiju riješiti oko 1,1 milijun što dovodi do famoznog broja od oko milijun neriješenih predmeta. To bi značilo da svaki sudac treba godišnje riješiti oko 1480 predmeta. Pri tom je predsjednik apelirao na povećanje broja sudaca kao jedinu soluciju tog problema. Naime, priljev novih predmeta zagušuje sudove te oni jednostavno ne mogu pravovremeno ispunjavati svoje obveze. Oni moraju birati hoće li se baviti novim predmetima ili će dovršavati stare.

ŠTO NAM JE ČINITI?

Sad kad smo registrirali problem koji tišti naše sudstvo, mislim da bi bilo suvišno prebacivati krivnju za takvo stanje s jedne vlasti na drugu. Puno korisnije i pametnije bi bilo tražiti izlaz iz takve situacije. Trebalo bi razmotriti različite opcije s više aspekata i napraviti teoretski model njegova funkcioniranja u praksi kako ne bismo prebrzo prihvatili jedan put, a tek potom doživjeli iznenađenja koja bi iziskivala nove promjene. To bi nas samo dovelo na početak, tj. zatvarali bismo začarani krug i postali zarobljeni u njegovim ciklusima.

Povećanje sudaca bilo bi na prvi pogled najbolje i najjednostavnije rješenje, no to bi samo povećalo rashode državnog proračuna u vrijeme kad se traži politika stegnutog remena odnosno opreznog raspolaganja novcem poreznih obveznika. Ova opcija automatski znači da će netko do svoje sedamdesete godine uživati pristojnu plaću i druge povlastice koje mu jamči načelo sudačke neovisnosti, a za rješenje problema "uskih grla" u hrvatskom sudstvu možda ne bi bili potrebni toliki troškovi, bilo u kvantitativnom, bilo u vremenskom (trajanje) smislu. S druge strane, ako bismo postavili nekakve privremene suce morali bismo modificirati i spomenuto načelo sudačke neovisnosti što bi tražilo izmjene Ustava i zakona, a time i nove troškove.

Često se spominje kao primjer zagušenosti Općinski sud u Zagrebu. On, naime, djeluje na područje najveće gustoće naseljenosti u Hrvatskoj pa se postavlja pitanje nema li možda na nekim područjima više sudaca nego što je potrebno s obzirom na naseljenost. Suci bi morali biti spremni na to da rade i u mjestu izvan svog prebivališta, naravno, uz osiguran smještaj, putne troškove i sl. Međutim, to bi isto tako stvorilo dodatne troškove, ali oni bi svakako bili manji nego kad bi se imenovao novi sudac za to mjesto.

Mogli bismo razmotriti, također, mogućnost izmjene organizacijskih propisa koji predviđaju područje nadležnosti pojedinih sudova. Zašto bi se područja mjesne nadležnosti morala podudarati s administrativnim područjima (gradovi, općine i županije) ako je poznato da i uprava boluje od problema (ne)efikasnosti te da su i ta područja možda neadekvatno skrojena s obzirom na korisnike. Zašto bi svaka županija morala imati županijski sud ako bi i jedan od njih mogao riješiti masu predmeta s područja obiju županija. Vidjeli smo da je takva mogućnost raskoraka administrativnih područja i područja mjesne nadležnosti sudova omogućena za prekršajne, općinske i trgovačke sudove što je dobar početak. Naravno, pri tome treba imati u vidu i dostupnost građanima kako smanjenje broja predmeta ne bi bilo posljedica gubitka volje stranaka da dolaze na udaljeni sud zbog napora i troškova s kojima se susreću pri odlasku na sud. Optimalno rješenje bi se postiglo provođenjem određenog istraživanja opterećenosti sudova diljem Hrvatske što bi dalo dobru osnovu za prikladan teritorijalni raspored sudova. Za to u Hrvatskoj trenutno nema baš ni sluha, a bome niti sredstava kojima bi se financiralo takav opsežan projekt. Trenutno se pokušava povećati brzinu sudskog postupka promjenom funkcionalnih procesnih zakona (promjena broja stadija sudskog postupka, smanjenje inkvizitornosti i time kraći dokazni postupak itd.), no takva se rješenja mogu doimati kao palijativi koji ne mogu doprijeti do srži problema ako se ne bi mijenjalo i organizaciju sustava koji primjenjuje te norme.

Od preostalih mogućnosti trebalo bi naglasiti promicanje arbitraže kao načina rješavanja sporova među strankama, osobito onih iz područja gospodarstva, čime bi se u velikoj mjeri rasteretilo državno sudstvo. Na tom području, rezultati zasad nisu osobito obećavajući jer se npr. pred arbitražnim vijećima Stalnog izbranog sudišta pri Hrvatskoj gospodarskoj komori godišnje nađe tridesetak predmeta. Ipak, svaki je početak težak, a posebno u uvjetima i na području na kome nije dovoljno razvijena arbitražna kultura. No, kad bi se velik broj predmeta, mahom iz područja gospodarstva, našao pred arbitrima, došao bi vjerojatno u pitanje raison d'etre specijalnih trgovačkih sudova, čime bi se otvorila nova pitanja: Je li učinkovitije imati sudove opće nadležnosti ili eventualno podijeliti stvarnu nadležnost po drugom kriteriju npr. da imamo zasebne građanske i kaznene sudove i sl.

Ovdje smo dotaknuli samo jedan dio pravosuđa - sudstvo, pa već na tom primjeru vidimo kako je kompliciran problem organizacije. Gdje bismo došli kad bismo još uzeli u razmatranje probleme državnog odvjetništva, a osobito opravdanost nedavnog pripajanja bivšeg Državnog pravobraniteljstva toj organizaciji. Kao što vidimo pri traženju izlaza iz problema hrvatskog pravosuđa postoje brojne mogućnosti. Na njih ne treba gledati kao na prijetnju, u smislu da je samo jedan put ispravan, a svaki drugi izbor fatalan, nego bi bilo najprikladnije naći nekakav srednji put koji bi obuhvatio dobre karakteristike svih. Kod nas je, dakle, osnovni problem kako rasteretiti sudove da budu sposobni apsorbirati određenu količinu predmeta uz njihovo pravovremeno rješavanje te bi najprije trebalo odatle započeti, a tek onda reformirati druge nedostatke poput organizacije sudova, sudskih područja itd. Iskreno se nadam kako će u našoj zemlji biti sluha za stručnjake koji nešto i znaju o teoriji organizacije, da neće biti preranih poteza od strane ljudi nadležnih za pravosuđe te da će jednog dana i naš pravni sustav biti ako ne uzor drugima, barem u stopu blizak onima razvijenih zemalja.