115/97

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu predsjednik Jadranko Crnić, te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela, odlučujući u postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj dana 27. listopada 1997. godine, donio je ovu

ODLUKU
1. Ukidaju se odredbe članka 16. stavak 1. i 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima ("Narodne novine", broj 100/96).

2. Ova će se odluka objaviti u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

Odredbom članka 16. stavak 1. u izreci navedenog Zakona dopunjena je odredba članka 55. stavak 1. Zakona o sudovima ("Narodne novine", broj 3/94) na način da su odredbi prema kojoj sudac obnaša sudačku dužnost u sudu u koji je imenovan, dodane riječi: "do stjecanja prava na punu starosnu mirovinu."

Odredbom članka 16. stavak 2. u izreci navedenog Zakona dodan je članku 55. Zakona o sudovima novi stavak prema kojem sucu, koji je stekao pravo na punu starosnu mirovinu, Državno sudbeno vijeće, na prijedlog ministra pravosuđa, a po prethodno pribavljenom mišljenju predsjednika suda, može produžiti obnašanje sudačke dužnosti do navršenih 70 godina života suca.

Podnositelji prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti navedenih odredaba članka 16. Zakona su dr. Krunislav Olujić iz Zagreba te Društvo hrvatskih sudaca, Sekcija Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

U prijedlozima za pokretanje postupka, koji su bili prihvaćeni rješenjem ovog Suda od 8. siječnja 1997. godine ("Narodne novine", broj 7/97), navodi se da su osporene odredbe, kad je riječ o njihovoj ustavnosti, nesuglasne odredbi članka 14. stavak 2. Ustava, odredbama članka 120. stavak 1. i 2. Ustava te odredbi članka 121. stavak 1. Ustava.

Prema odredbi članka 14. stavak 2. Ustava svi su pred zakonom jednaki.

Prema odredbi članka 120. stavak 1. Ustava sudačka dužnost je stalna. Prema stavku 2. sudac će biti razriješen sudačke dužnosti: - ako to sam zatraži; - ako trajno izgubi sposobnost obavljati svoju dužnost; - ako bude osuđen za kazneno djelo koje ga čini nedostojnim obavljanja sudačke dužnosti; - ako u skladu sa zakonom, zbog počinjenog teškog disciplinskog djela, tako odluči Državno sudbeno vijeće.

Prema odredbi članka 121. stavak 1. Ustava Državno sudbeno vijeće odlučuje, u skladu s Ustavom i zakonom, o imenovanju i razrješenju sudaca, te o njihovoj disciplinskoj odgovornosti.

Nakon provedenog postupka Ustavni sud donio je odluku o ukidanju osporenih odredaba.

Donoseći svoju odluku Sud je u prvom redu razmotrio odnos odredbe stavka 1. članka 16. s citiranim odredbama članka 120. Ustava, koje su bile polazištem podnositelja prijedloga za pokretanje ovog postupka za ocjenu ustavnosti zakona, kao i polazište rješenja ovog Suda o prihvatu tih prijedloga.

Pritom je Sud ocijenio da prestanak sudačke dužnosti zbog ispunjenja uvjeta za starosnu mirovinu nije nesuglasan ovoj ustavnoj odredbi, te da zakonodavac nije prekršio ustavne odredbe o stalnosti sudačke dužnosti, niti o taksativno navedenim slučajevima razrješenja sudaca, time što je predvidio prestanak sudačke dužnosti zbog umirovljenja nakon isteka radnog vijeka.

Naime, stalnost sudačke dužnosti o kojoj je riječ u odredbi stavka 1. članka 120. Ustava ne znači njezinu doživotnost. Institut stalnosti treba omogućiti sucima sigurnost u vršenju dužnosti i njihovu neovisnost, a time i neovisnost sudbene vlasti. Stalnost sudačke dužnosti znači da suci, nakon što su imenovani, nisu podvrgnuti novom izboru i imenovanju, da ih se u načelu ne može premjestiti na drugo radno mjesto i ne može im se dati otkaz, dakle da se suce u načelu ne može smijeniti. Stoga stalnost u odredbi stavka 1. članka 120. Ustava - kao što je rečeno - ne podrazumijeva doživotno obavljanje sudačke dužnosti i nije zaprekom da zakonodavac propiše da sudačka dužnost prestaje zbog navršenja određene životne dobi. Krajnja dobna granica za obavljanje neke dužnosti prirodno je zakonsko ograničenje za sve djelatnike, tako i pravosudne, pa ono vrijedi i za suce. Dakle, ograničenje sudačkog mandata na kraju obavljene sudačke dužnosti, koje je jednako za sve i svima unaprijed poznato, ne vrijeđa ni odredbe članka 120. Ustava niti neovisnost sudbene vlasti o kojoj je riječ u odredbi članka 115. stavak 2. Ustava.

Ograničenje sudačkog mandata, koje je jednako za sve i svima unaprijed poznato, ne može štetiti neovisnosti sudaca i sudbene vlasti. Sa stajališta pravne sigurnosti i pravne tehnike bilo bi poželjno kad bi i taj temelj prestanka sudačke dužnosti bio određen Ustavom, no iz okolnosti što te odredbe nema u Ustavu ne može se izvoditi zaključak da prestanak dužnosti temeljem općeg načela o nastupanju krajnje dobne granice ne postoji, odnosno da je osporena odredba Zakona nesuglasna Ustavu.

Iz iznijetog slijedi da zakonodavac, temeljem svojih ovlasti iz odredbe članka 2. stavak 4. alineja prva Ustava, prema kojoj samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, ima ovlast propisati krajnju dobnu granicu obavljanja sudačke dužnosti.

Međutim, način na koji je prestanak sudačke dužnosti određen osporenim odredbama članka 16, prema ocjeni ovog Suda, nije u skladu s Ustavom, a u prvom redu s ustavnim načelom jednakosti sadržanim u odredbama članka 3. i 14. Ustava. Ovdje se nejednakost očituje dvojako: u odnosu sudaca prema drugim pravosudnim djelatnicima i u odnosu među samim sucima.

Nejednakost u odnosu prema drugim pravosudnim djelatnicima Sud nalazi u usporedbi osporene regulacije u svezi sa sucima s odgovarajućom regulacijom o državnim odvjetnicima, državnim pravobraniteljima ili javnim bilježnicima za koje je prestanak dužnosti određen u višoj životnoj dobi, od 70 godina života, i to u zakonima koji uređuju bit stvari za dotičnu djelatnost: članak 42. Zakona o državnom odvjetništvu, "Narodne novine", broj 75/95; članak 46. Zakona o Državnom pravobraniteljstvu, "Narodne novine", broj 75/74; članak 19. Zakona o javnom bilježništvu, "Narodne novine", broj 78/93 i 29/94.

Za razliku od navedenog odredba o prestanku sudačke dužnosti upućuje na opći propis o mirovinskom osiguranju, Zakon o mirovinskom i invalidskom osiguranju ("Narodne novine", broj 26/83, 48/83, 5/86, 42/87, 34/89, 40/89, 57/89, 40/90, 9/91, 26/93, 96/93, 44/94 i NN 59/96 te 20/97) dakle na članak 32. tog Zakona. Prema odredbama tog članka pravo na starosnu mirovinu stječe osiguranik kad navrši 60 godina (muškarac) odnosno 55 godina (žena) i mirovinski staž od 20 godina; osiguranik koji nije navršio mirovinski staž od 20 godina stječe pravo na starosnu mirovinu kad navrši 65 godina (muškarac) odnosno 60 godina (žena) života i najmanje 15 godina staža osiguranja, a osiguranik koji navrši 40 (muškarac) odnosno 35 (žena) godina mirovinskog staža stječe pravo na starosnu mirovinu bez obzira na godine života.

Navedena razlika nije prihvatljiva sa stajališta ustavnih načela o jednakosti.

U razmatranju ovog predmeta Sud je također zaključio da odredba stavka 1. članka 16. predstavlja s odredbom iz stavka 2. neodvojivu cjelinu, pa bi bilo osnove za njezino ukidanje, čak da i ne postoje netom iznijeti razlozi o njezinoj neustavnosti. Naime, ostavljanjem na snazi odredbe stavka 1. članka 16. Zakona, kraj ukidanja odredbe stavka 2, Sud bi na sebe preuzeo ulogu zakonodavca s posljedicom prestanka sudačke dužnosti po sili zakona za sve suce, a to nije bila svrha osporenog članka 16.

Sud je, dalje, ocijenio da je i time što je propisao da sucima prestaje sudačka dužnost stjecanjem uvjeta za starosnu mirovinu, a zatim uveo mogućnost da neki suci i dalje svoju dužnost obnašaju, a drugi ne, Zakon prekršio spomenute ustavne odredbe o jednakosti.

Sud je također ocijenio da je odredbom stavka 2. članka 16. povrijeđena i temeljna odredba članka 4. Ustava o diobi vlasti time što je odlučujuća ovlast kod produžetka obnašanja sudačke dužnosti, do navršenih 70 godina života suca, data ministru pravosuđa: po ovoj odredbi nijedan sudac, koji želi ostati na dužnosti, ne može to postići ako ga za to ne predloži ministar pravosuđa.

Sud nije utvrdio postojanje nesuglasnosti osporenih odredaba s odredbom članka 121. stavak 1. Ustava.

U skladu s iznijetim odlučeno je kao u izreci.

Ova se odluka temelji na odredbi članka 126. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske, te odredbama članka 21. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91), a njezina objava na odredbi članka 20. stavak 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-914/1996

U-I-34/1994

Zagreb, 27. listopada 1997.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
Jadranko Crnić, v. r.

***

IZDVOJENO MIŠLJENJE
SUCA MLADENA ŽUVELE U PREDMETU
U-I-914/96, U-I-34/1997

Suglasan sam s ukidanjem osporenih odredbi članka 16. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima, ali iz drugih razloga koje u nastavku izlažem.

Ustav propisuje (članak 115. stavak 2.) da je sudbena vlast samostalna i neodvisna i time produbljuje ustavno načelo o diobi vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu (članak 4. stavak 1.), jer samo kada uređuje tu vlast izričito naglašava njezinu samostalnost i neodvisnost. Sudačka neodvisnost nije međutim privilegij jednog staleža (sudaca) ili državnih tijela (sudova) nego jamstvo za one koji su podvrgnuti zakonu (građani i pravne osobe) da će im se suditi na temelju Ustava i zakona. Sudački posao nije samom sebi svrha; to je služba društvu u kojoj neodvisnost znači i potrebnu odgovornost, osobito pri odlučivanju; odlučivanje mora biti slobodno, bez vezanosti na naredbe i utjecaje bilo koga; vezanost samo, kako je rečeno, Ustavom i zakonom. Neodvisnost dakle ne znači slobodu donošenja odluka mimo zakona, već odlučivanje bez vanjskog utjecaja ali na temelju zakona.

Izraz te neodvisnosti je i Ustavno određenje o stalnosti sudačke dužnosti (članak 120. stavak 1. Ustava).

Stalnost je stožer sudačke neodvisnosti.

Jednom izabran sudac je zaštićen od opasnosti da izgubi službu, bilo otpuštanjem ili premještanjem. I tu je naš ustavotvorac ostvario najviši standard zaštite, kako od nedopuštenog utjecaja za vrijeme obavljanja službe, tako i u slučaju njezinog završetka. Ugledao se je na neke od demokratskih zemalja.

U stavku 2. članka 120., dakle u nastavku norme o stalnosti sudačke službe, Ustav pojašnjava stavak 1. i taksativno nabraja slučajeve kada sudac može biti razriješen dužnosti:

- ako to sam zatraži;

- ako trajno izgubi sposobnost obavljati svoju dužnost;

- ako bude osuđen za kazneno djelo koje ga čini nedostojnim obavljanja sudačke dužnosti;

- ako u skladu sa zakonom, zbog počinjenog teškog disciplinskog djela, tako odluči, Republičko sudbeno vijeće.

Ustav osigurava u istom članku i zaštitu protiv odluke o razrješenju suca (stavak 3.), a i zabranu premještanja protiv njegove volje (stavak 4.)

Ustav dakle cjelovito uređuje slučajeve razrješenja suca od sudačke dužnosti, ne ostavlja mogućnost da se ovo pitanje uređuje zakonom kao što to Ustav u mnogim svojim odredbama čini.

Da je tome tako svjedoči i činjenica da je zakonodavac usklađujući pravni (sudbeni) sustav s Ustavom donio u 1993. i 1994. godini dva ključna zakona u ovoj oblasti ne proširujući slučajeve prestanka sudačke dužnosti. To su Zakon o sudovima i Zakon o Državnom sudbenom vijeću, u kojem se samo ponavljaju slučajevi prestanka sudačke dužnosti iz članka 120. Ustava. Tek je potkraj 1996. godine donošenjem osporenog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (članak 16.) uveden, mimo Ustava, još jedan slučaj prestanka sudačke službe: ispunjenjem uvjeta za punu starosnu mirovinu. Da nije moguće mimo Ustava, propisivati nove slučajeve prestanka sudačke dužnosti, svjedoči i stručno mišljenje Ministarstva pravosuđa, nositelja izrade prijedloga ovog Zakona, pribavljeno u ovom postupku. Ministarstvo pokušava braniti gledište da ovdje nije riječ o propisivanju novog slučaja prestanka sudačke dužnosti, to smatra nedopuštenim, već o razradi u Ustavu propisanog prestanka sudačke dužnosti kad sudac trajno izgubi sposobnost obavljanja dužnosti, što dakako ne stoji, jer se nikako ne bi moglo prihvatiti motrište da netko ispunjenjem uvjeta za starosnu mirovinu trajno gubi (radnu) sposobnost!

Ispunjenje uvjeta za punu starosnu mirovinu kao razlog prestanka dužnosti nije uostalom propisan niti kod drugih dužnosnika kao npr. kao zastupnika, ministara, sudaca Ustavnog suda. Ako se želi uvesti dobna granica nakon koje sucu automatski prestaje služba to bi trebalo unijeti u Ustav (što bi bilo najbolje rješenje) ili u Ustav unijeti ovlaštenje zakonodavcu da to uredi zakonom (što je manje dobro rješenje). Dok se u tom pravcu ne dopuni Ustav, nema mogućnosti zakonom propisivati (nove) slučajeve razrješenja suca od sudačke dužnosti. Teza da takvo propisivanje nije u protimbi s odredbom članka 120. st. 2. Ustava ostaje puka tvrdnja. Gubi se naime iz vida, kao što je već rečeno, da je riječ o u Ustavu pobrojenim (taksativno) slučajevima prestanka sudačke službe i zakonom propisivanje novog slučaja (umirovljenje) predstavlja jasnu dopunu Ustava, a to se ne može činiti "običnim" zakonom, već samo dopunom Ustava. Ne smije se Sud impresionirati činjenicom da ovakvo ustavno određenje može dovesti do, in ultima linea, doživotnih mandata. Ustavotvorac je pozvan i ovlašten da takvo ustavno određenje (propisivanje) mijenja, dopunjuje. Ustavni sud nije ovlašten pretvarati se u ustavotvorca. Tu je i temeljna zabluda obrazloženja ove odluke kada potpuno neutemeljeno i neobrazloženo tvrdi da se (i) zakonom mogu propisivati (odrediti) slučajevi prestanka sudačke službe.

Pozivanje u obrazloženju na članak 2. stavak 4. alineja prva Ustava (opća ovlast zakonodavcu da uređuje gospodarske, pravne i političke odnose) bilo bi utemeljeno kada ustavotvorac ne bi bio cjelovito uredio pitanje stalnosti sudačke službe i slučajeve razrješenja ne ostavljajući mogućnost da se to pitanje uređuje zakonom.

Uostalom Ustavni je sud još 1992. godine zauzeo gledište (odluka broj U-I-261/1990 od 1. travnja 1992., "Naodne novine", broj 22/92) da se člankom 120. Ustava taksativno uređuju razlozi koji mogu biti temeljem razrješenja sudačke dužnosti i da zakonodavac nema ovlaštenja propisivati dodatne razloge, koji mogu biti osnovom razrješenja sudačke dužnosti; kako se od tada ništa odlučno nije zbilo, nije niti bilo mjesta promjeni takvog gledišta Suda; svjedoči tome i činjenica da Sud ničim ne obrazlaže odstupanje od svog ranijeg stajališta.

Trebalo je stoga doista ukinuti osporenu odredbu članka 16. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima u cijelosti, ali iz razloga navedenih u ovom izdvojenom mišljenju.

Mladen Žuvela, v. r.