3. srpnja 1999.
Europska Povelja o zakonima za suce (Vijeće
Europe, Strasbourg, 8-10. srpnja 1998. godine)
Pod pokroviteljstvom Udruge hrvatskih sudaca nedavno je objavljena brošura
pod nazivom "Europska povelja o zakonima za suce". Povelja je rezultat
dvogodišnjih radova unutar Vijeća Europe, koji su započeli 1997. kad je trojci
stručnjaka iz Francuske, Poljske i Ujedinjenog Kraljevstva Uprava pravnih poslova Vijeća
povjerila izradu konkretnog nacrta. Već u proljeće 1998. nacrt je bio dovršen i spreman
za usvajanje, što je i uslijedilo nakon trodnevnog multilatelarnog sastanka održanom od
8. do 10. srpnja u Strasbourgu. Iako je nacrt bio izmjenjen sa nekoliko amandmana, usvojen
je jednoglasno.
Ova je povelja naišla na snažan odjek hrvatske pravne
javnosti, prvenstveno Udruge hrvatskih sudaca. Iz same činjenice što su odredbe ove
Povelje mandatorne naravi, dakle treba ih gledati kao propisane opće standarde koje bi
svaka civilizirana država, koja svoje uređenje temelji na istinskoj trodiobi vlasti
trebala uvažavati ili barem pokušala doseći, proizlazi i to da je osnovni cilj širokom
distribucijom Povelje upoznati javnost sa njezinim sadržajem. U tom smislu Udruga ističe
kako vrijednost Povelje ne treba tražiti toliko u njezinom formalno-pravnom aspektu,
koliko u značaju i snazi koju su autori dali njezinu sadržaju.
Izuzetan značaj ove Povelje možda najbolje potvrđuje
izjava Jadranka Crnića, predsjednika Ustavnog suda: "Mjera demokracije je neovisnost
sudstva, istinski neovisna sudbena vlast, jer nema vladavine prava ako je ne primjenjuje
sudstvo, bez ičijih utjecaja, bilo iz sfere drugih dijelova državne vlasti, bilo izvan
vladine sfere".
U cijeloj ovoj priči najzanimljivije je i najvažnije
pitanje koliko su hrvatski zakoni "za suce" usklađeni sa odredama Povelje, što
se posebno odnosi na Zakon o sudovima, ali i na Zakon o Državnom sudbenom vijeću. Glede
kompatibilnosti našeg pozitivnog zakonodavstva sa u Povelji proklamiranim načelima,
Marijan Ramuščak, predsjednik Vrhovnog suda smatra da "sa velikim zadovoljstvom
možemo utvrditi da su opća načela i velika većina posebnih preporuka Povelje već
ugrađena u hrvatski pravni i pravosudni sustav, te da se dosljedno primjenjuju", a
sve to kao "rezultat višestoljetnog razvoja u krilu zapadne civilizacije".
Predsjednik Ramuščak ipak ističe kako i dalje trebamo uporno raditi kako bismo očuvali
postignuto, ali i postigli neostvareno. Zvonimir Šeparović, ministar pravosuđa
upozorava kako "u tim nastojanjima sudbena vlast ne smije ostati sama".
Štoviše, ona, smatra ministar mora imati potporu izvršne i zakonodavne vlasti koje bi
trebale potpomognuti sudbeni dio trojca u misiji ka potpunoj neovisnosti. Vladimir
Gredelj, predsjednik Udruge hrvatskih sudaca je uvjeren kako će ova Povelja biti
"jak poticaj za razvoj demokracije i svekoliki prosperitet hrvatske države, a time i
za njezino približavanje europskim integracijama".
Što se same povelje tiče, ona je strukturalno podijeljena
na sedam glava koje redom nabrajamo: Opći principi, izbor i stručno usavršavanje,
imenovanje i nesmjenjivost, razvoj karijere, odgovornost, plaće i socijalna skrb,
prestanak obavljanja sudačke dužnosti.
Na samom početku Povelje naglašava se da je cilj svakog
zakona za suce osigurati nadležnost, neovisnost, nepristranost i osposobljenost sudaca,
ono što svi građani opravdano očekuju. Pri tome se naglašava kako odredbe ove Povelje
ne mogu mijenjati zakone država samo u smislu smanjenja razine navedenih jamstava koja su
već postignuta u konkretnom sustavu, iz čega proizlazi da to svakako mogu, i trebale bi
ako to znači povečanje tih jamstava.
Među općim načelima spominje se i neovisno tijelo čija je
intervencija presudna oko izbora, imenovanja i razrješenja sudaca. Naročito je važno
upozoriti da ovaj dio treba tumačiti sustavno prema postojećem modelu izbornog sustava
za suce koji već postoji u svakoj državi. Tumačenjem se dade zaključiti da bi nekim
državama (autori smatraju da ovdje spada i Hrvatska) bilo teško prihvatiti neovisno
tijelo koje bi zamijenilo političko kao odgovorno za imenovanja sudaca (Državno sudbeno
vijeće bira Zastupnički dom, a na prijedlog Županijskog doma Sabora - dakle političko
tijelo). Smatramo da radi postizanja svetog cilja kao što je istinski, a ne samo
formalno-normativno, neovisno sudstvo vrijedi prijeći preko tako "teške"
prepreke. Pa da se ne bi previše zahtijevalo od država, od kojih nekima doista nije
stalo imati potpuno neovisno sudstvo, Povelja ulogu ovog neovisnog tijela degradira na
poziciju savjetodavca, čije mišljenje političko tijelo ne mora prihvatiti, odnosno mora
ga odbiti uz obrazloženje. Tako bi ovo tijelo imalo utjecaja samo na osnovi uvjerljivosti
svojeg tumačenja, dakle sasvim zanemarivog. Predviđeno je tijelo zanimljivo i zbog
svojeg sastava. Naime, preporuka je da to tijelo bude sastavljeno od najmanje 50% sudaca,
koje bi birali također suci uz odgovarajuću zastupljenost sudaca iz svih sudova.
Predviđa se da bi se tom tijelu suci čija su prava povrijeđena ili ugrožena mogli i
žaliti.
Povelja posebnu pažnju poklanja "profesionalnim
sudačkim organizacijama", koje će značajno pridonositi obrani prava koja su im
dodijeljena na temelju zakona za suce. Također se ističe i potreba školovanja i
osposobljavanja sudaca, što bi sve materijalno trebala osigurati država.
Što se tiče izbora sudaca Povelja postavlja kriterije
kojima je već udovoljeno u hrvatskom Zakonu o sudovima ( čl.50.,52.,58.-61.).
Imenovanje i nesmjenjivost Povelja svrstava u nadležnost
neovisnog tijela o kojem je već bilo riječi, ali ako se ne može osigurati potpuna
neovisnost tog tijela odluka o imenovanju ili smjeni trebala bi biti donijeta na
prijedlog, preporuku ili barem uz suglasnost tog tijela (glava 3. točka 1. Povelje).
Prema Povelji zakon bi predviđao neke okolnosti kao što su "kandidatove prethodne
aktivnosti ili aktivnosti njegovih bliskih srodnika" kao razlog legitimne i
objektivne sumnje u nepristranost, a koje okolnosti jesu zapreka za imenovanje. Odredbe o
upućivanju na rad u drugi sud u potpunosti odgovaraju odredbama našeg zakona (čl.
65. i 66.).
Za razvoj karijere suca Povelja kao primarni kriterij
predviđa starosni ili dobni kriterij, a tek onda dolaze kvaliteta i zasluge kao neki
pomoćni kriterij. Sve odluke o napredovanju u domeni su neovisnog tijela, a svaki sudac
ima pravo žalbe istom tijelu ako nije predložen za imenovanje bez prihvatljivog razloga.
U ovom dijelu odgovarajućim se pokazuju odredbe Zakona o sudovima sadržane u člancima
46.-54., a posebno 52.-54. koje se odnose na ocjenu obnašanja sudačke dužnosti i na
pravo žalbe. Ovdje treba upozoriti na ukinutu odredbu (čl. 55.) koja se direktno odnosi
na starosni kriterij, a po kojoj je DSV na prijedlog ministra, a po prethodno pribavljenom
mišljenju predsjednika suda, moglo sucu koji je stekao pravo na punu starosnu mirovinu
produžiti obnašanje dužnosti do 70 godine života. Povelja regulira i problem sa
sudačkom dužnošću inkompatibilnih zvanja, gdje opet naš zakon potpuno zadovoljava
(čl. 60-63.). Ista je situacija po pitanju "sudske tajne", koja svoje
izvorište ima u čl.6. Europske konvencije o ljudskim pravima, a svoj odgovarajući oblik
ima i kod nas u čl. 58. Zakona o sudovima.
U petoj glavi Povelja razmatra i daje odgovor na pitanje
odgovornosti suca za određene propuste teže naravi. Ističe se da u postupku protiv suca
načelo saslušanja stranaka mora biti beziznimno provedeno, kao i to da sudac ima pravo
na zastupanje, a sve sankcije su pod režimom načela zakonitosti, a one koje su izrečene
mogu se napadati žalbom na višem sudu. Također se određuje da je država dužna
naknaditi štetu koju je sudac svojom greškom prouzrokovao, pri čemu se ostavlja
mogućnost potraživanja države prema sucu u odgovarajućem zakonskom roku. Isto tako
svaki "povrijeđeni" pojedinac ima pravo žalbe zbog propusta suca, a koja se
podnosi neovisnom tijelu, koje dalje može proslijediti postupak disciplinskom ili
kaznenom sudskom tijelu, ako utvrdi da za to postoje razlozi. I ova je problematika našla
mjesto u našem Zakonu o sudovima (čl. 67.), a RH je odlučila iskoristiti pravo regresa
prema doloznom ili kulpoznom sucu (u obzir dolazi samo culpa lata).
Za naše je prilike posebno značajna, obzirom na recentna
zbivanja, šesta glava Povelje koja se odnosi na plaće i socijalnu skrb. Već se na samom
početku naglašava da je sudačka plaća fiksna, u cilju osiguranja od raznih
eksternalija. U svakom slučaju, plaća bi trebala biti tolika da neutralizira sve moguće
utjecaje na odlučivanje suca. Naravno, predviđaju se razni koeficijenti ovisno o duljini
radnog staža, prirodi dužnosti, važnosti zadatka i slično. Slijedom iznesenog, izgleda
da su opravdani stavovi onih koji smatraju da sudačka plaća ne smije biti vezana za
plaće izvršnog ili zakonodavnog sektora, a kamoli da se smanji kad bude jednom
povećana. Povelja predviđa socijalnu sigurnost u vidu zaštite protiv uobičajenih
rizika (npr. bolesti, materinstvo, invaliditet, starost). Povelja osobito osigurava
značajna prava i umirovljenim sucima, pa tako propisuje da visina mirovine mora biti što
bliža visini zadnje plaće koju su dobivali kao suci. Ovdje naš zakon u čl.64.
propisuje pravo na mirovinsko, invalidsko i zdravstveno osiguranje samo po općim
uvjetima.
Posljednja glava odnosi se na prestanak sudačke dužnosti.
Povelja kao razloge trajnog prestanka obavljanja sudačke dužnosti predviđa danu
ostavku, medicinsku potvrdu o fizičkom nedostatku, starosnu dob, otpuštanje kao pravnu
posljedicu disciplinskog postupka, kao i istek zakonskog roka kada je obavljanje dužnosti
vezano za rok. Naravno, većina ovih razloga morati će biti podvrgnuti analizi i
odobrenju neovisnog tijela. Na ovu materiju naročito se odnosi čl. 120. Ustava, kao i
odgovarajući članci Zakona o sudovima (npr. čl. 101. i 102.).
Zaključimo ovaj izvještaj sa nadom da će principi iz ove
Povelje što prije i potpunije naći svoje mjesto u hrvatskom pravosudnom sustavu, na
čast svih sudaca i dobrobit svih građana.
